Debatte, 12. Oktober 2015

"Kollateralschaden beim Eindampfen des Vertragsentwurfs"

Dem gekürzten Klimavertrags-Entwurf für den Paris-Gipfel ist eine zentrale Passage zum Opfer gefallen: diejenige zur Einbeziehung des internationalen Luft- und Schiffsverkehrs in den Klimaschutz. Damit bekämen diese Sektoren keine Reduktionsziele.

Von Jochen Luhmann

In einer Woche beginnt in Bonn das letzte Treffen der Klimadiplomaten vor dem Pariser Gipfel. Zur Vorbereitung haben die beiden Ko-Vorsitzenden der zuständigen Arbeitsgruppe ADP am 5. Oktober einen neuen Verhandlungstext vorgelegt. Sie haben geschafft – was allseits gelobt wird – den Text von zuvor 76 Seiten auf 19 Seiten einzudampfen. Alllerdings muss man sehen, welche Abschnitte sich in Luft aufgelöst haben. Was schlagen die Co-Chairs vor, welche Opfer gebracht werden sollen, um überhaupt zu einem Abschluss in Paris zu kommen?

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Der Flugverkehr ist für einen wachsenden Anteil des globalen Treibhausgasausstoßes verantwortlich – bislang völlig ungeregelt. (Foto: Simons/Wikimedia Commons)

Eines dieser Opfer ist das höchst strittige Thema der Einbeziehung des internationalen Luftverkehrs. Dass der internationale Schiffsverkehr dessen Schicksal teilen wird, ist zu erwarten. Der Grund liegt in den politischen Besonderheiten des Flug- und Schiffsverkehrs.

Flugverkehr wie Schiffsverkehr sind für die Klimapolitik eine präzedenzlose Herausforderung, und das in zweifacher Hinsicht:

Erstens: Wir leben im Zeitalter der Globalisierung. Die Ströme von Gütern und Menschen um den Globus nehmen unaufhaltsam zu. Langstrecken-Bewegung und -Transport sind jeweils Branchen mit extremer Wachstumsambition. Das kann vermutlich nicht anders sein, wenn wir auf dem Weg zur "einen Welt" sein wollen. Denn wenn wir diesen Weg abbrechen würden, bestünde keine Chance, die globalen Probleme zu lösen. Ohne materialisierte Gemeinschaft keine politische Einheit. Man sollte deshalb äußerst ernst nehmen, was diese beiden Sektoren sich bis 2050 vorgenommen haben: ein Wachstum um den Faktor drei im Luftverkehr und ein Wachstum um mindestens den Faktor zwei im Schiffsverkehr.

Gegenwärtig liegen die Treibhausgas-Emission von Schiffs- und Flugverkehr bei jeweils etwa 0,9 Gigatonnen pro Jahr. Wären sie Staaten und würden in Paris mitverhandeln, dann würden sie beim Treibhausgasausstoß die Plätze acht und neun einnehmen, gleichauf mit Deutschland. Wenn sie ihre exorbitanten Wachstumspläne wahrmachen, werden sie es im Jahr 2050 auf insgesamt knapp sechs Gigatonnen bringen.

Der Rest der Welt, die Gemeinschaft von mehr als 190 Territorialstaaten, will sich in Paris aber gerade zum Gegenteil, zu einer gemeinsamen Dekarbonisierung, verabreden. Nach dem Wunsch der Europäer soll das globale Ziel dieser Territorialstaaten für 2050 sein, ihre Emissionen im Vergleich zu 2010 um mindestens 60 Prozent zu reduzieren. Während sich die Staaten bei ihren Emissionen also mühevoll abwärts bewegen, werden sie einer gleichsam raketenartigen Aufwärtsbewegung begegnen, die einen Gutteil ihrer Minderungsbemühungen auffrisst.

Zweitens: Die Oberfläche unseres Planeten besteht bekanntlich zu zwei Dritteln nicht aus Land, sondern aus Wasser. Dort, auf dem Meer, findet der internationale Seeverkehr statt. Im Luftraum darüber bewegt sich der internationale Luftverkehr.

Das Wesen der globalen politischen Ordnung im Rahmen der Vereinten Nationen haben wir aus dem 20. Jahrhundert als positiv gemeintes Erbe nach zwei Weltkriegskatastrophen übernommen. Grundlegend ist hierbei: Die Vereinten Nationen vereinen die "Nationalstaaten". Die sind eine Erfindung des 19. Jahrhunderts, in welchem sich die Staaten als nationale Territorialstaaten neu definiert haben.

Die UNO ist die Versammlung der Territorialstaaten auf der Erde. Luftfahrt und Seeschifffahrt finden somit weit überwiegend in strukturell herrschaftsfrei gelassenen Räumen statt.

Eine UN-Institution "bittet" um Klimaschutz

Im Rahmen der Klimarahmenkonvention UNFCCC, die ein Teil der UN-Struktur ist, hat man sich angesichts dieser politischen Besonderheit der UN-Schwesterressorts besonnen, die für die internationale Schifffahrt und den internationalen Luftverkehr zuständig sind. Das sind die Internationale Zivilluftfahrtorganisation ICAO und die Internationale Seeschifffahrts-Organisation IMO. Diese Organisationen wurden, als 1997 das Kyoto-Protokoll beschlossen wurde, "gebeten", sich darum zu kümmern, dass die Treibhausgasemissionen von Luftfahrt und Seeverkehr "entsprechend" begrenzt werden. Heute muss man ergänzen: gemäß dem – laut UNFCCC-Beschlusslage – Zwei-Grad-Ziel. Demnach muss auch für diese beiden Sektoren die Null-Emission das perspektivische Ziel sein.

Entscheidend ist hierbei die Wortwahl: Dass Schiffsverkehr und Luftfahrt ihre Emissionen senken mögen, ist lediglich eine "Bitte unter Gleichen" – den UN-Ressorts. Ein Kabinettsprinzip, nach dem man Konflikte untereinander in zivilisierten, verbindlichen Formen lösen könnte, gibt es auf UN-Ebene bislang nicht.

ICAO und IMO haben der Bitte des UN-Klimaressorts formal und nach allen Regeln der Höflichkeit entsprochen. Alljährlich berichten sie dem UNFCCC auf der Klimakonferenz brav über der Stand der Erfüllung der Bitte von 1997. Alles gentlemenlike.

Im Ergebnis aber muss man feststellen, dass nichts passiert ist. Ein Instrument zur Begrenzung "ihrer" Emissionen im Luft- und Seeverkehr haben die Organisationen nicht zustandegebracht. Weder die ICAO noch die IMO. Und ärger noch: Beide Organisationen haben zu Protokoll gegeben, dass sie sich nicht an den Maximal-Zwei-Grad-Beschluss der Klimarahmenkonvention gebunden sehen.

Paris entscheidet: Klimaschutz in Luft- und Schifffahrt oder nicht

Vor diesem Hintergrund muss man die Kürzungsentscheidung der ADP-Vorsitzenden sehen. Ihr Vorschlag ist es, folgenden Textabschnitt zu streichen:

"International transport: In meeting the objective of limiting global average temperature increase as referred to in Article 3 of the draft agreement, Parties agree on the need for global sectoral emission reduction targets for international aviation and maritime transport and on the need for all Parties to work through ... ICAO and ... IMO ..."

Die Streichung dieser Textstelle bedeutet: Die Vertragsstaaten der UN-Klimakonvention sollen in Paris darauf verzichten, die UN-Schwesterressorts ICAO und IMO auf das Zwei-Grad-Ziel festzulegen. Sie sollen sogar darauf verzichten, diesen Anspruch überhaupt zu erheben.

Der Verzicht auf diese Passage im Pariser Abkommen wäre eine bedingungslose Kapitulation der UN-Mitgliedstaaten gegenüber den Sonderorganisationen ICAO und IMO. Das ist nicht tragbar.

Eine Lösung wäre ein in den Vertragstext integrierter Verweis, etwa in der Art: Der UN-Sicherheitsrat möge entscheiden, ob für ICAO und IMO das Zwei-Grad-Ziel verpflichtend ist oder nicht. Denn beim Klimawandel geht es schließlich um eine zentrale Sicherheitsfrage unserer Zeit.

Der Autor

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Jochen Luhmann ist Experte für Energiewirtschaft und Klimapolitik am Wuppertal-Institut für Klima, Umwelt, Energie.