Fragen und Antworten

  

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Wie genau funktioniert eigentlich eine UN-Klimakonferenz? Welche Fragen werden verhandelt? Und warum dauert das alles so schrecklich lange? Hier finden Sie kompakte Antworten auf grundlegende Fragen.

 

(Foto: UNFCCC)

 

   

Warum gibt es überhaupt die UN-Klimaverhandlungen?

Vom 3. bis 14. Juni 1992 traf sich die Welt in Rio de Janeiro, um Lösungen für globale Probleme wie Hunger, Armut, Krieg oder die wachsende soziale Kluft zwischen Industrie- und Entwicklungsländern zu suchen. 17.000 Konferenzteilnehmer, darunter 130 Staatsoberhäupter, gestanden dort erstmals ein, wovor Wissenschaftler und Umweltschützer schon lange warnten: dass die Menschheit ein Problem mit zu viel Kohlendioxid und anderen Treibhausgasen in der Atmosphäre hat.

Die Konferenz verabschiedete deshalb die Klima-Rahmenkonvention – im Englischen "United Nations Framework Convention on Climate Change", kurz UNFCCC. Ziel dieses Abkommens: eine menschengemachte Störung des Klimasystems der Erde zu verhindern und die globale Erwärmung zu verlangsamen sowie ihre Folgen zu mildern - so steht es in Artikel 2 der Konvention.

Die Klimarahmenkonvention wurde als eigene Weltklimadiplomatie unter dem Dach der Vereinten Nationen eingeführt. Auf Grundlage der wissenschaftlichen Erkenntnisse sollten politische Handlungsoptionen debattiert und beschlossen werden. Jährlicher Höhepunkt der Weltklimadiplomatie sind die UN-Klimakonferenzen jeweils im November/Dezember.

Wer trifft sich auf den Klimakonferenzen?

Auf den Klimakonferenzen treffen sich Delegierte der Länder, die die UN-Klimarahmenkonvention unterzeichnet haben. Dies sind mittlerweile 192 Staaten. Die Delegationen der Länder sind unterschiedlich groß, von einigen wenigen Personen bis zu mehreren Dutzend. Anwesend sind außerdem Organisationen mit Beobachterstatus: Umweltschützer, Wirtschaftslobbyisten, Gewerkschafter oder Vertreter von Minderheiten. Inzwischen reisen meist mehr als 10.000 Teilnehmer zu den Konferenzen an.

Wie funktioniert eine UN-Klimakonferenz?

Die Verhandlungen beginnen schon vor der eigentlichen UN-Klimakonferenz am Ende eines Jahres. In der Regel auf dem Frühjahrstreffen der Klimadiplomaten in Bonn formulieren die Verhandler Verhandlungsagenden und -texte. Das Verhandlungsergebnis wird anschließend am UN-Sitz in Genf in die sechs UN-Sprachen Arabisch, Chinesisch, Französisch, Englisch, Russisch und Spanisch übersetzt und veröffentlicht. Nun können Regierungen genauso "Eingaben" zu den ersten Verhandlungstexten machen wie Nicht-Regierungsorganisationen, außerdem Handelskammern, Forschungsinstitute, Wissenschaftler, Umweltverbände etc. Die Eingaben werden wiederum in die UN-Sprachen übersetzt und an alle Beteiligten verschickt. Bis zum jährlichen Weltklimagipfel am Jahresende gibt es weitere Treffen der Klimadiplomaten. Sie sichten, was von den Eingaben in den Text aufgenommen werden muss. Am Ende steht ein komplexer Text mit vielen eckigen Klammern. Diese signalisieren: Hier gibt es noch Uneinigkeit.

Vom Vertragsentwurf zum Vertrag

In jedem Jahr ist ein anderes Land Gastgeber der UN-Klimakonferenz. Der jeweilige Konferenzpräsident hat die Aufgabe, aus den komplexen Verhandlungstexten innerhalb der zwei Wochen, die ein Klimagipfel dauert, einen Vertragstext zu formulieren, der die Zustimmung aller Länder findet. Gültig wird der Text nur dann, wenn kein Staat ihn ablehnt.

Um den Prozess handhabbar zu machen, werden auf den Gipfeln Unterverhandlungsgruppen zu den unterschiedlichen Themensträngen, wie etwa zum Thema Entwaldung oder Klimafinanzierung, gebildet. Daneben gibt es technische Verhandlungsgruppen, zum Beispiel zu der Frage, wie sich garantieren lässt, dass jedes Land seine Treibhausgasreduktionen nach dem gleichen Schema abrechnet. Die Länder-Delegationen versuchen, möglichst in jede Gruppe einen Delegierten zu schicken. Vor allem kleineren Staaten gelingt das oft nicht.

Jede Unterverhandlungsgruppe wählt eigene Vorsitzende. Deren Aufgabe ist es, den Vertragsentwurf zu verfeinern. Dazu wird der Text mit einem Overhead-Projektor an die Wand des Tagungssaales geworfen und Zeile für Zeile von en anwesenden Delegierten durchgegangen. Dabei sitzen meist mehrere hundert Teilnehmer im Raum. Schreibkräfte der UN nehmen jede Änderung auf und am Abend geht der geänderte Text wieder nach Genf, wo er in die sechs UN-Sprachen übersetzt wird. Am nächsten Tagen verhandeln die Delegierten auf dieser Grundlage weiter.

Verhandlungen, Unterverhandlungen, "informals und das Plenum

Geraten die Arbeiten am Text ins Stocken, berufen die Vorsitzenden sogenannte "informals" ein: Hinter verschlossen Türen wird dann im kleinen Kreis ausgelotet, was vom Text preisgegeben werden muss, um die Zustimmung eines Staates oder einer Staatengruppe zu gewinnen. Gelingt es, einen Vertragsentwurf an den Konferenzpräsidenten zu übergeben, enthält dieser nicht selten noch einige eckige Klammern - und damit offene Streitfragen, die im Gesamtpaket neu verhandelt werden müssen. Auch die später anreisenden Minister für Umwelt, Energie oder Wirtschaft kassieren gelegentlich die Verhandlungsergebnisse ihrer Diplomaten wieder. Dann werden Unterhändler losgeschickt, die nach Lösungen suchen.  Und selbst wenn irgendwann Einigkeit über den Verhandlungs-Text herrscht, ist immer noch unklar, ob der Passus beschlossen wird. Ist ein Land unzufrieden über irgendeinen Punkt der Verhandlungen, kann es sein, dass es plötzlich bei einem vollkommen anderen Thema wieder ein Veto einlegt.

Den Vertragstext wirklich beschließen kann nur das gesamte COP-Plenum. Beschlossen wird nur, was von allen Staaten getragen wird. Nicht selten kommt es bei Weltklimakonferenzen deshalb vor, dass in der letzten Stunde des letzten Verhandlungstages einfach die Uhren angehalten werden. Solange, bis die Delegierten vor Müdigkeit kapitulieren. Oder die Konferenz für gescheitert erklärt werden muss.

Wie oft treffen sich die UN-Klimadiplomaten?

Die UN-Klimadiplomaten treffen sich mehrmals pro Jahr in unterschiedlichen Konstellationen. Die eigentlichen UN-Klimagipfel, zu denen auch die zuständigen Minister anreisen, finden jährlich jeweils im November/Dezember statt.

Wann fand die erste Welt-Klimakonferenz statt?

Die Unterzeichner der Klimarahmenkonvention haben sich erstmals 1995 zu einem Gipfeltreffen versammelt. Diese erste UN-Klimakonferenz fand in Berlin statt.

Was sind die wichtigsten Fragen, die zurzeit diskutiert werden?

2010 haben die Staatenvertreter offiziell beschlossen, alles zu unternehmen, damit die Erderwärmung bis Ende des Jahrhunderts nicht über zwei Grad Celsius steigt. Denn das ist der Punkt, ab dem Wissenschaftlern zufolge eine weitere drastische Temperaturerhöhung nicht mehr verhindert werden kann, das heißt der Mensch den Klimawandel nicht beherrschen kann. Würde die Menschheit so weitermachen wie zurzeit, würde die globale Durchschnittstemperatur um bis zu 5,4 Grad Celsius steigen - mit verheerenden Folgen für Mensch und Umwelt.

Reduktionsversprechen beziehungsweise Reduktionspflichten der Staaten: Wie will die Staatengemeinschaft auf den Zwei-Grad-Pfad kommen? Durch Freiwilligkeit. Konkret sieht das so aus: Zurzeit ist jeder Staat, "der dazu in der Lage ist", aufgerufen, der Weltgemeinschaft mitzuteilen, inwieweit er seine Emissionen senken wird. Hierfür reichen die Staaten beim UN-Klimasekretariat in Bonn ihre Selbstverpflichtungen beziehungsweise die sogenannten Intended Nationally Determined Contribuations, kurz INDCs, ein. Die UNO wird prüfen, ob die angekündigten Selbstverpflichtungen in der Summe ausreichen, um das Zwei-Grad-Ziel zu erreichen. Noch ist offen, was geschieht, wenn dies nicht der Fall sein sollte.

Klimafinanzierung: Mindestens ebenso wichtig wie die Verhandlungen über die INDCs sind die Verhandlungen zur sogenannten Klimafinanzierung. 2011 haben die Staatenvertreter auf der Klimakonferenz im südafrikanischen Durban beschlossen, dass das Pariser Abkommen auch regeln soll, wie die Industrieländer Klimaschutz und Klimaanpassung in den Entwicklungsländern finanziell unterstützen werden. Klar ist: Ohne Emissionsreduktionen in den Schwellen- und Entwicklungsländern wird sich das Zwei-Grad-Ziel nicht erreichen lassen. Ebenso klar ist aber auch: Ohne finanzielle Unterstützung aus dem Globalen Norden werden diese Länder nicht bereit sein, ihre Emissionen zu senken. Denn historisch verantwortlich für die Erderwärmung sind fast ausschließlich die Industriestaaten.

2009 haben diese deshalb auf der UN-Klimakonferenz in Kopenhagen versprochen, ab 2020 jährlich 100 Milliarden US-Dollar zu mobilisieren - über öffentliche Mittel, bilaterale Zahlungen, private Gelder und alternative Finanzquellen. Inzwischen gibt es einige Finanzzusagen für den Grünen Klimafonds, den die UNO mittlerweile geschaffen hat. Zufrieden sind die Entwicklungs- und Schwellenländer mit den hier versprochenen zehn Milliarden US-Dollar aber noch lange nicht.

Verantwortung: Wenn die Staaten über ihre Emissionsverpflichtungen und ihren angemessenen Beitrag zur Klimafinanzierung streiten, verhandeln sie zugleich das wesentliche Prinzip der UN-Klimarahmenkonvention. Das besagte bislang, dass die Staaten entsprechend ihrer gemeinsamen, aber unterschiedlichten Verantwortung und entsprechend ihrer Fähigkeiten zum Klimaschutz beitragen sollen (im Original: "in accordance with their common but differentiated responsibilities and respective capabilities and their social and economic conditions"). Als die UN-Klimarahmenkonvention 1992 beschlossen wurde, unterteilten die Klimadiplomaten die Welt noch klar in die Industrieländer mit einer großen Verantwortung für die Senkung ihrer Emissionen und den entsprechenden finanziellen Kapazitäten für Klimaschutzmaßnahmen sowie in die Entwicklungsländer, für die beides nicht zutraf. Das spiegelte sich im ersten Weltklimavertrag, dem Kyoto-Protokoll von 1997, wider, in dem allein Industriestaaten Reduktionspflichten haben.

Inzwischen aber sind Staaten wie China, Indien und Brasilien eher Schwellen- denn Entwicklungsländer - mit einer höheren Wirtschaftsleistung sowie einem wachsenden Anteil an den globalen Emissionen. Das ist auch bereits in die Klimaverhandlungen eingeflossen: Auf dem Klimagipfel 2014 im peruanischen Lima einigten sich die Staaten darauf, dass die gemeinsame, aber unterschiedliche Verantwortung künftig im Lichte der "unterschiedlichen nationalen Umstände" interpretiert werden soll (im Original: "common but differentiated responsibilities and respective capabilities, in light of different national circumstances"). Was genau das für die Verantwortung von China, Indien oder Brasilien heißt, ist wiederum Verhandlungssache.

Welcher Staat muss seine Emissionen in welchem Umfang reduzieren?

Die Frage ist eine der kompliziertesten in den UN-Klimaverhandlungen. Es sind die Industriestaaten, die historisch gesehen die Hauptverantwortung für den menschengemachten Klimawandel tragen. Allerdings stoßen mittlerweile auch die Schwellenländer, etwa China, Brasilien und Indien, erhebliche Mengen an Treibhausgasen aus. Ihre Emissionen wachsen seit Jahren an. Ohne die Mitwirkung der Schwellen- und Entwicklungsländer wird sich das Zwei-Grad-Ziel zur Begrenzung der Erderwärmung aber nicht erreichen lassen.

Wie aber wollen die Staaten entscheiden, welches Land seinen Treibhausgasausstoß in welchem Umfang reduzieren muss? Die Umstelllung der Wirtschaft von fossilen auf erneuerbare Energieträger sowie Energieeffizienzmaßnahmen kosten viel Geld. Die Staaten bangen um ihre Wirtschaftskraft und fürchten Einbußen bei ihrer Wettbewerbsfähigkeit.

Die Staaten haben das folgende Verfahren gewählt: Entgegen dem Kyoto-Protokoll, bei dem den beteiligten Staaten - ausgehend vom einem Gesamtreduktionsziel - individuelle Minderungspflichten übernommen haben, sollen die UN-Staaten für das Paris-Protokoll selbst ein Angebot vorlegen, in welchem Umgang sie ihre Emissionen zu begrenzen bereit sind. Die Hoffnung ist, dass sie die selbst formulierten Ziele auch tatsächlich im eigenen Land umsetzen werden. Diese Selbstverpflichtungen, in der UN-Sprache Intended Nationally Determined Contributions (INDCs) genannt, reichen die Staaten im Vorfeld des Gipfels beim UN-Klimasekretariat in Bonn ein. Die Leitlinien für die Formulierung des INDCs sehen vor, dass die Länder Reduktionsziele für die Zeit nach 2020 formulieren und dass sie erklären, inwiefern diese Ziele einen fairen Beitrag zum Erreichen des Zwei-Grad-Ziels darstellen. Zusätzlich können die Staaten auch Ziele für die Anpassung an die Folgen des Klimawandels formulieren.

Das heißt: Die Einreichung der nationalen Klimaziele der Staaten, kurz INDCs, ist als rein freiwilliger Prozess angelegt, um überhaupt zu ermöglichen, dass alle Staaten an diesem Prozess teilnehmen. Denn die Entwicklung der Treibhausgase ist – bis auf einige wenige zaghafte, aber unzureichende Entkopplungen von Energieverbrauch und Bruttoinlandsprodukt, eng an die wirtschaftliche Entwicklung der Staaten gekoppelt. Und diese wollen sich die Staaten keinesfalls von oben diktieren lassen.

Die bislang eingereichten INDCs lassen sich nicht direkt miteinander vergleichen, weil die Staaten ihre Ziele sehr unterschiedlich formulieren. Bis zum 1. November 2015 wird das UN-Klimasekretariat Bilanz ziehen, inwieweit die freiwilligen Selbstverpflichtungen die Erderwärmung abbremsen können. Dann soll der Synthesebericht erscheinen, der auf der Grundlage der bis zum 1. Oktober eingereichten INDCs erstellt wird. Bislang reichen die Reduktionsziele Experten zufolge in der Summe nicht aus, um die Erderwärmung im Rahmen des Zwei-Grad-Ziels zu halten.

Warum spielt Geld eine zentrale Rolle in den Verhandlungen?

Die Klimafinanzierung (engl. climate finance), das heißt die finanzielle Unterstützung der Entwicklungs- und Schwellenländer bei Klimaschutzmaßnahmen sowie Maßnahmen zur Anpassung an den Klimawandel, ist zentral für den Erfolg der UN-Klimaverhandlungen. Denn die Entwicklungsländer sehen die Industriestaaten als Hauptverursacher des menschengemachten Klimawandels in der Bringschuld. Schätzungen der Weltbank zufolge werden die Entwicklungsländer ab 2020 jährlich 70 bis 100 Milliarden US-Dollar benötigen, um sich an die Folgen des Klimawandels anzupassen. Hierfür müssen nach Forderung der Entwicklungsländer die Industriestaaten aufkommen; die finanziellen Transfers stellen in den Augen des Globalen Südens eine Kompensation für deren Hauptschuld am Klimawandel dar. Aber nicht für die Anpassung an die Klimafolgen, auch für die Umstellung der Energieinfrastruktur von fossilen auf erneuerbare Energien sind hohe Investitionen notwendig, die die Entwicklungsländer nicht allein aufbringen können. Eigenen ambitionierten Klimaschutzanstrengungen wollen die Schwellen- und Entwicklungsländer deshalb nur gegen eine angemessene Klimafinanzierung zustimmen.

Symbolmarke: 100 Milliarden US-Dollar ab 2020

Auf der Klimakonferenz 2009 in Kopenhagen haben sich die Industriestaaten verpflichtet, ab 2020 die jährliche Summe von 100 Milliarden US-Dollar aus "neuen und zusätzlichen Ressourcen" aufzubringen (das heißt, bereits bestehende Hilfen zum Beispiel im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit sollen nicht angerechnet werden). Das Geld soll aus unterschiedlichen Quellen fließen, etwa aus öffentlichen Töpfen, im Rahmen bilateraler Abkommen, über internationale Entwicklungsbanken sowie aus alternativen Quellen (denkbar sind zum Beispiel Einnahmen aus der Erhebung einer CO2-Steuer oder aus dem Verkauf von Emissionsrechten). Auf der UN-Klimakonferenz 2014 im peruanischen Lima haben die Staatenvertreter festgelegt, dass die Klimafinanzierung Bestandteil des Pariser Abkommens sein soll, ebenso wie der Transfer von Technologien in die Entwicklungsländer sowie der Aufbau von technischen und administrativen Kompetenzen (engl. Capacity Building).

Als zentrales Instrument haben die UN-Staaten 2010 auf der UN-Klimakonferenz im mexikanischen Cancún die Schaffung des Grünen Klimafonds (engl. Green Climate Fund) beschlossen. Durch diesen Fonds soll ein großer Teil der zugesagten öffentlichen Mittel fließen, die Experten zufolge die Voraussetzung dafür sind, dass in weitaus größerem Umfang private Investitionen angestoßen werden. Darüber hinaus ist noch unklar, wie die 100 Milliarden US-Dollar aus "neuen und zusätzlichen Ressourcen" erreicht werden sollen.

Warum sind Klimakonferenzen so zäh?

In den vergangenen zwei Jahrzehnten haben sich in der UN-Klimadiplomatie fest Abläufe eingeschliffen: Den alljährlichen Gipfeltreffen im Dezember gehen jeweils Frühjahrstreffen in Bonn voraus, wo die Tagesordnungen für die Konferenz am Jahresende festgelegt und erste Verhandlungstexte formuliert werden. Diese werden dann das ganze Jahr über auf weiteren Vorbereitungskonferenzen verfeinert.

Kritiker bemängeln, dass – gemessen am riesigen, logistischen Aufwand – bei den Klimakonferenzen vergleichsweise wenig herauskommt. Wesentliche Gründe dafür liegen in der Systematik der Weltklimadiplomatie selbst: Jeder Beschluss muss von den 192 Unterzeichner­staaten der Klimarahmenkonvention einstimmig getragen werden.

Zwar heißt es im Entwurf der Geschäftsordnung für die Klimakonferenzen, dass die Mehrheit über die Minderheit bestimmen kann. Dieses Mehrheitsprinzip aber fürchten viele Verhandlungsteilnehmer: kleine oder arme Staaten, die schon oft vom reichen Norden über den Tisch gezogen worden sind, aber ebenso die EU, die global gesehen ja auch nur eine Minderheit ist. Deshalb ist niemals in der Geschichte der Klimakonferenzen eine Geschäftsordnung angenommen worden (das hätte ebenfalls einstimmig geschehen müssen). Folglich gelten provisorische UN-Bestimmungen, nach denen alle Beschlüsse "einmütig" gefällt werden müssen. Was eben bedeutet: Nicht nur die USA kann jeden Beschluss verhindern, sondern auch die Malediven oder Polen.

Beschlossen werden kann deshalb auf UN-Klimakonferenzen nur, was von allen Zustimmung erfährt. Häufig kommt es deshalb vor, dass kurz vor Schluss der Verhandlungsrunden ein einzelnes Land damit droht, den mühsam gefundenen Kompromiss zu blockieren – um damit für sich selbst Zugeständnisse herauszuholen.